审视中国城镇化道路

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摘要：城镇化是中国现代化的必由之路，也是扩大内需的最大潜力所在。尽管国家层面的新型城镇化规划已经出台，但在城镇化的意义、中国城镇化道路的选择、主要的制度障碍、未来的改革方向上还有许多重要的命题需要厘清。本文对上述问题进行了重新梳理。本文认为，土地制度和户籍制度是制约中国城镇化的关键障碍，未来需重点加以改革，并重启以市场为主导的内生城镇化道路。

关键词：旧城镇化现代化制度障碍内生城镇化

一、城镇化的意义

人类生活在一个城市化的世界。目前全球大约有54%的人口居住在城市。据联合国经济和社会事务部（UN DESA）预测，2050年前，全球城市人口还将继续增长。2014年-2050年，城市总人口大约增加25亿，全球城市化率将增长至66%。其中，90%的城市增量人口将来自亚洲和非洲。

中国城镇化是全球城市化的重要组成部分。1978年至2014年，按常住地划分的中国城镇人口从1.7亿人增加至7.49亿人，城市化率从18%提高至54.77%。从国际经验来看，中国城市化率刚刚过半，已经进入50%-70%的加速阶段。预计至2050年，中国城镇化人口还将增加2.92亿，占同期全球城市人口增量的11.7%，位居印度之后，列世界第二位。届时，中国大约将有4/5左右的人口居住在城镇。

中国城市化意义重大。一般我们将城市化看作是拉动内需、促进产业升级的重要手段。这也是2009年后城镇化上升为国家命题的初衷之一。随着人口聚集，城市化的结构效率、规模效率和分工效率逐渐体现，从而为城市经济增长与繁荣提供可持续的动力源。简单的计算表明，城镇化率每提高1个百分点，就会拉动投资增长3.7个百分点，拉动消费增长1.8个百分点。不过，不能忽视的是，中国城镇化是中国社会现代化的重要体现。它不但会改写中国数千年来农业社会传统，同时也会培育出“公民——城市”社会为主体的现代社会，从而系统性、根本性地改变中国社会的制度基础，使之跨入现代国家行列。从这个意义上说，如此庞大规模的人口城镇化和现代化没有先例，必将成为人类文明史上最伟大、最壮观的事件之一。

二、中国城镇化的成就与问题

与其他领域一样，中国在城镇化领域也呈现“两头冒尖”的现象：成就很大，但问题也十分突出。

从成就来看，中国城镇化最大的特征是“快”。1978年以来，中国城镇化率以每年1个百分点的速度增加，是全球城市化率提升最快的地区。从城镇数量来看，1990年至2010年，中国城市总数从464个增加至654个。其中，直辖市增加1个，地级市增加99个，县级市增加88个，地级市和县级市的总量都增加了将近一倍。非农人口规模大于150万和200万的城市数量也增长了一倍多。根据世界银行2015年1月26日发布的最新报告，无论就地域还是人口规模看，中国珠江三角洲地区在2010年就已超过日本东京地区，成为全球最大城市片区。与此同时，与产业分工相联系的中心——外围城市体系初步建立。目前，中国已经形成了以长江三角洲地区、珠江三角洲地区和环渤海湾地区为主的十四个重点开发区与和城市体系。其中，上海、北京、天津、沈阳、武汉、广州等十四个城市为中国都市圈的中心城市。已有研究表明，到这些城市的地理距离显著地影响临近地区的劳动生产率和经济增长，呈现“S”形曲线关系。如，在距离上海和香港600公里以内的城市，随着到这两个大港口的距离的增加，其经济增长速度递减；而在600至1500公里之间，经济增长速度随着到大港口的距离递增；超过1500公里以后，经济增长速度又随着距离的增加而下降。

从问题来看，中国城镇化最大的弊端是效率低下。一是“化地不化人”。以建成区统计，1990年至2013年，中国城镇建成区面积从1.29万平方公里增长至4.79万平方公里，增长了大约4倍；但城镇常住人口数量从3.02亿增长至7.3亿，仅增长1.4倍。城市建成区面积增速大大超出人口增速。如果以户籍作为统计口径，中国的城市化率将进一步降低。国家统计局的数据显示，2014年全年农民工总量27395万人，其中，常年外出农民工16821万人，占全国人口的12.3%。如果扣除这部分人，实际的城镇化率只有42.47%。这一数据不仅低于发达国家50%-70%的平均水平，也低于全球人均收入水平相近的国家。简单以人均GDP和城市化率拟合一条回归线，中国的城市化率低于合理水平大约10个百分点。二是“化资本不化人”。建国以来，国家投入了大量的资本进行城市建设。据吴敬琏统计，过去几十年，一些部门在这一造城运动中获取的土地价差保守估计高达30万亿人民币左右。如果考虑金融资源的汲取，实际投入更高。不过，巨量投入并没有产生足够的就业机会。2014年，中国二三产业贡献的中国GDP的90.2%，但是城市仅仅吸纳了全部人口的54.77%，这意味着还有大量的剩余人口没有被吸纳进入现代就业部门。已有研究表明，1990年前后，中国就业弹性出现了持续下降。1994年分税制改革前的16年（含1994年）中国就业弹性和非农就业弹性的算术平均值分别为0.32和0.51，分税制改革之后的15年就业弹性与非农就业弹性的算术平均值下降为0.11和0.26，降幅分别为66%和49%。这一水平也低于印度、巴西、马来西亚和墨西哥等发展中国家。因此，总体看来，中国过去的城市化道路呈现出典型的土地密集型和资本密集型特征，显然这与中国的要素禀赋并不相符。

需要注意的是，投入和产出不成比例并没有穷尽中国旧城镇化道路的所有弊端。随着时间的推移，一些间接和深远的影响逐渐体现出来。就经济结构而言，中国旧城镇化加剧了经济结构的扭曲。在为增长而竞争的考核体系和现行征地制度下，地方政府垄断地根，并以地根撬动银根，将大量资金投入到与中国比较优势不相符合的资本密集型产业中。行政干预的结果，一方面导致投资比重过高，大量过剩产能累积，另一方面由于人为压低了土地和资本与劳动之间的相对价格，导致资本替代劳动，从而无法创造出足够多的就业机会。投资过剩的另一面，是消费相对压低。主要由于房价、户籍等原因，大量流动人口的消费潜力并未充分释放。研究表明，户籍制度每年造成的消费损失高达GDP增量的五分之一。就社会结构而言，旧城镇化道路也导致城乡收入差距拉大和城市内部的社会分割。以城乡收入差距而言，中国就城镇化道路拉大了城乡收入差距。中国城市居民人均可支配收入是农村人均现金收入的3倍以上。相反，日韩在城市化过程中比没有出现城乡收入差距的显著恶化。收入差距的恶化导致了城市内部的二元分割，收入差距又通过人力资本的差距，以教育的形式被再生产出来，从而导致贫困的长期化和社会阶层的固化。就城镇化对社会结构的另一冲击体现为严重的征地冲突。据统计，目前60%以上的信访案件与征地相关。频繁发生的征地冲突是政府形象受损的重要原因。

三、中国城镇化的主要障碍

中国旧城镇化道路之所以得以延续，显然不是因为一些偶然的因素所致，而是有着深刻的体制障碍和思维障碍。其中，土地制度和户籍制度是主要的制度因素，而能否遵循全球城市化的普遍规律是主要的思想因素。

土地制度是最为重要的制约因素，主要体现在征地制度上。根据现行的征地制度，城市建设必须使用城市国有土地。尽管农村也存在经营性和非经营性的建设用地，但法律禁止集体建设用地直接入市。如果要入市，必须由地方政府以公共利益的名义征收并按土地原用途进行补偿。这样一套制度的初衷是保护农村土地，但却使得土地的城市化蜕化成为一个单方面的土地国有化的过程。其结果，在城市，是衍生出一整套粗放型的土地利用制度。由于用途管制之下土地价值在不同用途之间差异巨大，地方政府由市场的看守者演变成为土地市场的直接交易者。为了获得更多不在预算控制之内的土地租金，地方政府的理性选择是滥用公共利益的定义，尽可能地采用多种形式多征收土地，并利用土地一级市场垄断者的身份，控制供地规模，推高地价。由于高地价会压低工业投资，因此必须通过抬高房地产价格的形式，补贴工业用地的价格损失。这样，“低价征地——高价供地——压低工业用地——抬高房地产用地——土地资本化加杠杆——低价征用更多土地”就形成了一个运作完整的循环。对于农村而言，由于土地所有权作为用益物权的权能被束缚，土地极差以“涨价归公”的形式被地方政府强制占有，农村和农民被制度性地剥夺了利用手中最有价值的资产换取财产性收益的可能性，因而无法充分分享经济增长的成果，城乡收入差距不断拉大。

户籍制度是影响城镇化质量的第二个因素。顺利推进城市化、缩小城乡收入差距，必须以“人动”为前提。当前，尽管直接限制农村户籍劳动力在城市就业的做法已经消失，但在就业公平、特别是城乡公共服务均等化方面还没有切实的进步。城市吸纳了农村的土地、劳动力两种最为重要的生产要素，但拒绝为农村劳动力在教育、医疗、就业方面提供均等的公共服务，这导致了严重的显性不公，严重削弱了城镇化的质量，影响了农村人口在就业城市的社会融入，进而压低其消费水平，造成新的社会冲突。

最后，思维障碍也是阻碍中国城镇化质量提高的重要原因。根据张维迎的研究，理念方面的冲突甚至是阻碍改革的最大障碍。客观地讲，在相当长的时间内，中国城镇化中的一些基本问题还没有得到认真厘清。一是城市化的道路问题。中国城镇化长期以来存在以大城市为主还是中小城市为主的路线之争。上世纪80年代，费孝通先生发表《小城镇大问题》一文，使得发展小城镇一度成为中国特色的城市化道路的重要选项。这种思路十分符合中国传统农业社会的设想，不过乡镇企业的兴衰和当前中小城镇的空心化现象表明，小城镇化道路违背了经济规律，难以取得成功。今天“村村点火、户户冒烟”的工业生产模式除了在珠三角和长三角的部分优先发展起来的城市仍然存在以外，大部分地区已经随着买方市场的到来而销声匿迹。其原因，除了企业家才能的区别之外，关键之处还在于中小城市聚集效应不够，无法聚集足够的生产要素以实现必要的规模经济，因而无法与大城市同种类企业进行竞争。与此相对应的是，当前中国的城市规模不是过大，而是不够大。Henderson等人的研究则发现，在2000年全球人口超过20万的城市中，中国的空间基尼系数为0.43，而世界的这一比例为0.55，非转型大国的这一比例超过了0.55。这与世界银行2008年的研究结论是一致的。二是对城市科学发展的研究不足。反对大城市扩张的主要理由是避担忧大城市病，主要体现在交通拥堵、环境污染和犯罪三个方面。但是，导致大城市病的到底是管理不善，还是城市扩张速度大幅超出城市承载能力，原因并没有得到理清。实际上，从全球主要城市的发展来看，城市规模的扩张并不一定导致大城市病。在交通拥堵方面，从美国的经验来看，在1980年至2000年，美国大城市规模不断扩张，而城市规模与通勤时间的关系并没有发生明显变化。在城市环境治理方面，由于产业结构的服务化和清洁能源的使用，纽约、伦敦等世界城市环境远远好于以北京为代表的中国城市。以犯罪率而言，拉美国家的研究表明，影响犯罪率的主要因素是不平等、出警状况和监禁率。美国的数据也显示，20世纪70年代到80年代，美国城市犯罪率有所增加，但90年代早期以来，城市犯罪率出现大幅度下降，大城市的降幅尤为明显。中国的城市化道路不能用大城市病来掩盖行政干预、管理不善和体制弊端导致各种错误，从而降低了改进城市发展道路的努力程度。三是改革方法论问题。强调中国国情当然是必要的。实际上，中国将全球通行的城市化（Urbanization）翻译做“城镇化”本身就强调了中国的特殊性。不过，甲午战争前后东亚国家发展的差距证明，对于全球其他地区在处理具体问题上已经形成的成熟经验，可以采用拿来主义的方法，更加全面、系统的进行学习、借鉴。如日韩城镇化过程中之所以没有出现城乡收入差距的变化，主要是通过土地制度和劳动力制度的改革造成的。随着城市工业的兴起，一方面利用现代就业部门吸收农村剩余劳动力，促进城市经济发展；另一方面，随着农村人口减少，土地资源被释放出来，农村人口人均耕地面积得以提高，使之能够进行适度规模经营获得更高的农业收益，因此城乡收入差距并没有显著拉大。这些经验应该值得中国借鉴。

四、中国城镇化的改革方向

资本密集型和土地密集型的城镇化道路并不符合中国的资源禀赋。这种旧的城镇化道路体现了浓重的政府干预的痕迹，可以称之为“外生城镇化道路”。由于效率、金融风险、社会冲突等方面的原因，目前看来，这种外生城镇化道路是不可持续的。

我们认为，改变的一个重要出路，在于尊重全球城镇化的通行经验和理论研究的成果，开启正确处理政府与市场关系，以市场信号为资源配置决定因素的内生城镇化道路。最重要的内容是大幅改革现行土地制度和户籍制度。在土地制度方面，要逐步取消现行的用地指标管理土地的做法，逐步缩减征地规模。打破地方政府在土地一级市场上的垄断。在确权的基础上，允许集体建设用地与国有建设用地以同权同价、直接入市的方式进入土地市场，土地出让收入用于农村建设。在户籍制度方面，要以居住证制度为载体，给与在城市居住达到一定年限或者有稳定工作的农村劳动力与居住所在地居民同等水平的公共服务。在财政制度上，规范土地出让金管理。建立转移支付比例与所接纳外地流动人口规模相衔接的公共资源配置机制。政府，尤其是中央政府要承担建设以身份证为基础的公共服务保障包的建设工作，推动养老、医疗等关键社会保障服务在全国实现统筹。

我们看到，国家层面的城镇化规划已经出台。根据规划以及新近出台的关于居住证、农村土地制度改革的主要意见，已经在朝着以人为本、内生城镇化的方向前进。我们将紧密追踪相关进展。

作者：国研网宏观经济研究部来源：国研网《宏观经济》月度分析报告

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[关键词]：城镇化

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